Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"09" липня 2015 р. м. Київ К/800/63578/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді Шведа Е.Ю.,

Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за

касаційною скаргою Коростенської об'єднаної державної фінансової інспекції

на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року

та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року

у справі № 806/1885/14

за позовом Ушомирської загальноосвітньої школи-інтернат

до Коростенської об'єднаної державної фінансової інспекції

про визнання дій незаконними та вимог в частині,

встановив:

Ушомирська загальноосвітня школа-інтернат звернулась до суду з позовом до Коростенської об'єднаної державної фінансової інспекції (далі - Коростенська ОДФІ), в якому просила визнати незаконними дії Коростенської ОДФІ по складанню акта ревізії фінансово-господарської діяльності Ушомирської загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІ ступенів Житомирської обласної ради за період з 01 травня 2010 року по 01 грудня 2013 року від 11 лютого 2014 року за № 62-09/14 та визнати незаконними вимоги Коростенської об'єднаної державної фінансової інспекції про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Ушомирської загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІ ступенів за період з 01 травня 2010 року по 01 грудня 2013 року за № 62-17/858 від 17 березня 2014 року в частині пунктів 2, 4, 5, 9, 16, 17.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року, позов задоволено частково: визнано незаконними вимоги Коростенської ОДФІ від 17 березня 2014 року № 62-17/858 в частині пунктів 2, 4, 5, 9, 16, 17. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, просить рішення судів скасувати, справу направити на новий розглд. Касаційна скарга мотивована тим, що виявлені відповідачем порушення доведені у встановленому законодавством порядку, вимоги відповідача ґрунтуються на вимогах закону, тому суди дійшли помилкового висновку про їх скасування. Крім того, суди не з'ясували обставини, які мають значення для вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, позивач вважає касаційну скаргу необґрунтованою та просить суд відмовити в її задоволенні.

Судами встановлено, що відповідно до п. 4.3.1.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції в Житомирській області на ІV квартал 2013 року та на підставі направлень від 11 листопада 2013 року № 197, від 13 листопада 2013 року № 201, від 09 грудня 2013 року № 213 виданих начальником Коростенської ОДФІ в період з 11 листопада 2013 року по 05 лютого 2014 року (з перервою з 22 листопада 2013 року по 08 грудня 2013 року, з 23 грудня 2013 року по 10 січня 2014 року, з 15 січня 2014 року по 27 січня 2014 року) Коростенською ОДФІ проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Ушомирської загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІ ступенів Житомирської обласної ради за період з 01 травня 2010 року по 01 грудня 2013 року.

За результатами вказаної ревізії складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності від 11 лютого 2014 року № 62-09/14. Не погоджуючись з результатами акту ревізії Ушомирською загальноосвітньою школою-інтернатом подано до Коростенської ОДФІ заперечення, однак вони не були взяті до уваги контролюючим органом.

17 березня 2014 року заступником начальника Коростенської ОДФІ Т.В.Козакевич направлено директору Ушомирської загальноосвітньої школи-інтернат І-ІІ ступенів Житомирської обласної ради лист-вимогу № 62-17/858 про усунення виявлених в школі порушень законодавства з фінансових питань.

У вказаному листі контролюючий орган, з метою повного усунення виявлених порушень та попередження їх виникнення в подальшому, керуючись п.7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» вимагається:

- у пункті 2 вжити заходи щодо стягнення з осіб, які отримали зайві кошти в сумі 47858,45 грн. Вжити заходів щодо повернення з державних цільових фондів зайво перерахованих єдиних соціальних внесків в сумі 1761,40 грн. У разі пропуску встановленого строку - відшкодувати порушення за рахунок керівника, що підписав накази про виплату грошових коштів у відповідності до статей 130-136 КЗпП України;

- у пункті 4 вжити заходи щодо стягнення з осіб, які отримали зайві кошти в сумі 9140,89 грн. в тому числі з вчителя хімії та біології ОСОБА_4 - в сумі 2030,38 грн.; з вчителя фізики ОСОБА_5 - 4676,10 грн. Вжити заходів щодо повернення з державних цільових фондів зайво перерахованих єдиних соціальних внесків в сумі 2434,41 грн. У разі пропуску встановленого строку, відшкодувати порушення за рахунок керівника, який допустив зайві грошові виплати у відповідності до статей 130-136 КЗпП України;

- у пунктів 5 вжити заходи щодо стягнення зайво виплаченої заробітної плати в сумі 44377,67 грн., в тому числі з лікаря ОСОБА_6 в сумі 18907,45 грн. та з лікаря ОСОБА_7 в сумі 13659,03 грн. Вжити заходів щодо повернення з державних цільових фондів зайво перерахованих єдиних соціальних внесків у сумі 11811,19 грн. У разі пропуску встановленого строку, відшкодувати порушення за рахунок керівника, який допустив зайві грошові виплати у відповідності до статей 130-136 КЗпП України;

- у пункті 9 вжити заходи щодо стягнення безпідставно отриманих та списаних скетч-карток на поповнення мобільного зв'язку з винних осіб в розмірі 3026,00 грн. в тому числі з вчителя ОСОБА_5 - 1110,00 грн., директора школи ОСОБА_8 - 388,00 грн., колишнього головного бухгалтера школи рябушечко Р.С. - 1528,00 грн. У разі пропуску встановленого строку, відшкодувати порушення за рахунок керівника, що допустив нанесення матеріальної шкоди школі у відповідності до статей 130-136 КЗпП України;

- у пункті 16 вжити заходи щодо стягнення з ПП «Барс-1» зайво перерахованих коштів у сумі 23135,75 грн.; вжити заходів щодо стягнення з ПП «Укрвимір» зайво перерахованих коштів у сумі 3997,00 грн.; вжити заходів щодо стягнення з ФОП ОСОБА_9 зайво перерахованих коштів у сумі 744,06 грн.; вжити заходів щодо стягнення з ПП БМФ «Майстер» зайво перерахованих коштів у сумі 35295,42 грн.; вжити заходів щодо стягнення з ПП «КДСВ» зайво перерахованих коштів у сумі 378,51 грн.; вжити заходів щодо стягнення з ТОВ «Пожсервіс» зайво перерахованих коштів у сумі 3141,40 грн. У разі пропуску встановленого строку - відшкодувати порушення за рахунок керівника, що допустив зайві грошові виплати (ст.ст. 130-136 КЗпП України);

- у пунктів 17 привести штатні розписи у відповідність до законодавства. Зменшити потребу в бюджетних коштах на 2014 рік у сумі 65652,94 грн. за КЕКВ 2111 «заробітна плата» в сумі 48310,00 грн. та за КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 17342,94 грн. В іншому випадку зменшити потребу в бюджетних коштах на 2014 рік за іншими КЕКВ на відповідну суму.

Інформацію про вжиті заходи та виконання зазначених вимог зобов'язано відповідача надіслати в термін до 17 квітня 2014 року на адресу інспекції разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів.

Позивач, непогодившись з вказаними пунктами письмової вимоги про усунення виявлених порушень, звернувся до суду з даним позовом про її скасування, визнання незаконними дій.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з незаконності вимог органу державного фінансового контролю через їх невідповідність законодавству.

Суд касаційної інстанції не погоджується з наведеними висновками судів з огляду на наступне.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення про Держфінінспекцію), зазначена інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (п.п. 4 п. 4 Положення про Держфінінспекцію).

Згідно з п. 6 Положення про Держфінінспекцію Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням про Держфінінспекцію встановлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання регулюється Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550 (далі - Порядок проведення інспектування).

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

П.п. 45, 46 Порядку проведення інспектування передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з п. 50 Порядку проведення інспектування за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведена правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду України від 21 квітня 2015 року у справі № 21-69а15, від 19 травня 2015 року № 21-226а15, висновки яких мають враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 2442 КАС України.

З урахування викладеного суд касаційної інстанції зазначає, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Отже, вимога органу державного фінансового контролю в частині п. 17 про приведення штатних розписів у відповідність до законодавства та зменшення потреби в бюджетних коштах, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання, тому не підлягає скасуванню.

Також відповідачем пред'явлено вимоги про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Ушомирської загальноосвітньої школи-інтернат I-II ступенів в частині п.п. 2, 4, 5, 9, 16. При цьому, оскаржувані пункти вимоги органу державного фінансового контролю вказують на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що такі пункти вимоги органу державного фінансового контролю не є обов'язковими до виконання для підконтрольної установи та виконуються нею добровільно, однак все ж можуть бути пред'явлені органом державного фінансового контролю підконтрольній установі, тому не суперечать вимогам закону та не підлягають скасуванню.

Судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень в частині позовних вимог.

Відповідно до статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в частині вимог, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Коростенської об'єднаної державної фінансової інспекції задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2014 року скасувати в частині задоволених позовних вимог.

Ухвалити в цій частині вимог нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили у порядку та строки, передбачені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: